時(shí)間：2023-01-12 11:48:44
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當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)行為處于初步發(fā)展探索期，缺少一個(gè)規(guī)范的機(jī)制來(lái)約束，未形成一個(gè)規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，不能把農(nóng)村剩余的土地更好的、規(guī)范的流入市場(chǎng)進(jìn)行運(yùn)作，嚴(yán)重制約著農(nóng)村土地健康有序的流轉(zhuǎn)，同時(shí)也使土地流轉(zhuǎn)的對(duì)象和范圍不大，不能使有效的資源得到最大限度的發(fā)揮，在一定程度一定時(shí)間內(nèi)嚴(yán)重限制和影響著土地的流轉(zhuǎn)程度、規(guī)模與效益等。
2土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小
“土地是農(nóng)民命根子”這種傳統(tǒng)的思想意識(shí)還一直制約和影響著農(nóng)民的思想意識(shí)，在一定程度上對(duì)土地流轉(zhuǎn)心存疑慮，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)之后會(huì)喪失對(duì)土地的承包權(quán)，不愿輕易轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，寧愿土地荒蕪也不愿意土地流轉(zhuǎn)，這些因素制約著土地的流轉(zhuǎn)的范圍，土地流轉(zhuǎn)大部分僅對(duì)本村或比較熟悉的人，向企業(yè)或外部人員流轉(zhuǎn)很少，這就制約影響著土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模與程度。
3土地流轉(zhuǎn)進(jìn)展不平衡
受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的制約，土地流轉(zhuǎn)工作在各地發(fā)展進(jìn)程也不均衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)快的地區(qū)，農(nóng)民思想意識(shí)比較對(duì)新事物接受能力快，土地流轉(zhuǎn)比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)落后的區(qū)域；在地勢(shì)復(fù)雜、人均耕地低、土地不成規(guī)模比較零散的地區(qū)土地流轉(zhuǎn)頻率不高。
4建議與措施
4.1加大政策鼓勵(lì)
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)離不開(kāi)政策的正確引導(dǎo)，政策的鼓勵(lì)與引導(dǎo)是促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重要措施，應(yīng)認(rèn)真貫徹《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)，并制定符合當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新形勢(shì)的實(shí)施細(xì)則，讓土地流轉(zhuǎn)有章可循，具有可操作性，逐漸把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入法制化、制良化軌道，堅(jiān)決打擊和制止違背農(nóng)民意愿和損害農(nóng)民利益的土地流轉(zhuǎn)行為。同時(shí)切實(shí)做好《農(nóng)村土地承包法》、《合同法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)的宣傳力度，讓農(nóng)民懂法、了解法，用法保護(hù)自身權(quán)益，消除農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的顧慮，使之自覺(jué)、主動(dòng)地參與土地流轉(zhuǎn)。
4.2鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)形式創(chuàng)新
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地承包；糾紛；解決措施
1農(nóng)村土地承包糾紛的主要原因
1.1富民政策帶來(lái)農(nóng)村土地承包的糾紛。實(shí)施“一免兩補(bǔ)”政策后，農(nóng)民承包土地的愿望越來(lái)越強(qiáng)烈。農(nóng)民在土地出讓時(shí)，未知“一免兩補(bǔ)”政策，私自將土地轉(zhuǎn)包。富民政策出臺(tái)后，致使農(nóng)民與農(nóng)民之間土地轉(zhuǎn)包糾紛案件突發(fā)，出現(xiàn)發(fā)包方上訪現(xiàn)象。
1.2農(nóng)村土地承包政策誤解帶來(lái)糾紛。在政策出臺(tái)前，農(nóng)村土地產(chǎn)出率比較低的情況下，農(nóng)民并不重視土地問(wèn)題。隨著二輪土地延包和富民政策的出臺(tái)，廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地政策的理解不一。
1.3戶(hù)籍政策與土地政策不一致帶來(lái)的糾紛。按現(xiàn)行的戶(hù)籍管理政策當(dāng)事人可將非農(nóng)戶(hù)口轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)戶(hù)口。很多農(nóng)民誤認(rèn)為：只要有農(nóng)村戶(hù)口，就應(yīng)該享有土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，從而帶來(lái)農(nóng)村土地糾紛。
1.4理解、執(zhí)行政策不全面帶來(lái)糾紛。在農(nóng)村預(yù)留的土地全部以合同的形式一年一發(fā)包。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯的很多干部群眾在貫徹落實(shí)農(nóng)村土地政策時(shí)，就土地問(wèn)題而學(xué)習(xí)貫徹土地政策，而忽視《合同法》、《村民組織法》，造成由于土地糾紛帶來(lái)的合同糾紛。
1.5發(fā)包方引發(fā)的糾紛。一是執(zhí)行黨和國(guó)家的土地政策不嚴(yán)格而引起，特別是在農(nóng)村有的村屯超過(guò)5%的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留機(jī)動(dòng)地，有的違背農(nóng)民意愿頻繁調(diào)整土地。二是發(fā)包不公平，未按發(fā)包程序辦理，農(nóng)民群眾有意見(jiàn)而引起。三是由于基層組織或干部干擾農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自引起，給農(nóng)村土地承包帶來(lái)糾紛。
1.6承包方引發(fā)的糾紛。一是由于承包方拒不履行義務(wù)引發(fā)土地承包糾紛；二是因?yàn)榍闆r變化，群眾要求變更或解除而帶來(lái)的糾紛；三是由于承包方擅自改變承包土地用途而帶來(lái)的糾紛；四是承包土地的農(nóng)民之間，因相鄰關(guān)系侵犯土地使用權(quán)等原因帶來(lái)的土地承包糾紛。
2處理農(nóng)村土地承包糾紛的建議
2.1切實(shí)明確和解決土地糾紛的根源。（1）集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留的機(jī)動(dòng)地；（2）依法開(kāi)墾的新增耕地；（3）未經(jīng)依法批準(zhǔn)的“小開(kāi)荒”；（4）承包方依法、自愿交回的土地；（5）全家人口消亡或承包方全家遷入市區(qū)，轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶(hù)口的，應(yīng)收回土地。
無(wú)人駕駛飛機(jī)結(jié)構(gòu)緊湊，行動(dòng)靈活，借助道路或平坦地面即可起降，受環(huán)境因素制約較小，天氣與空域管制對(duì)他的影響極小，能夠在很短的時(shí)間內(nèi)迅速獲得圖像。目前無(wú)人機(jī)低空攝影測(cè)量技術(shù)已經(jīng)在地形測(cè)量、地籍測(cè)繪、工程測(cè)量等工作中得到了廣泛的應(yīng)用。根據(jù)無(wú)人機(jī)低空攝影測(cè)量在農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證中應(yīng)用精度檢核情況，其平面精度可以達(dá)到厘米級(jí)，另外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)地塊測(cè)量無(wú)需房檐改正，更加簡(jiǎn)單，因此，無(wú)人機(jī)航攝低空攝影測(cè)量可以滿(mǎn)足土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的精度要求。
（二）無(wú)人機(jī)航攝在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)證中的應(yīng)用
1.無(wú)人機(jī)低空攝影測(cè)量無(wú)人機(jī)低空攝影測(cè)量的工作內(nèi)容主要包括獲取測(cè)區(qū)影像數(shù)據(jù)、野外像控點(diǎn)測(cè)設(shè)、內(nèi)業(yè)空三加密、影像糾正與處理以及數(shù)字測(cè)圖幾個(gè)主要步驟。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成圖比例尺為1：500，需要地面分辨率為5cm，根據(jù)成圖比例尺確定相對(duì)航高，并進(jìn)行航線設(shè)計(jì)及分區(qū)，進(jìn)行航空攝影測(cè)量設(shè)計(jì)。像控點(diǎn)可以選擇硬化道路交叉口、房角等明顯的地物點(diǎn)，也可以在航攝前布設(shè)，布設(shè)時(shí)需要綜合考慮像控點(diǎn)測(cè)量因素和低空攝影測(cè)量的要求。使用GPSRTK測(cè)量其平面坐標(biāo)及高程，像控點(diǎn)布設(shè)密度需要滿(mǎn)足《低空數(shù)字航空攝影測(cè)量外業(yè)規(guī)范》（CH/Z3004-2010）要求，且需多布設(shè)部分控制點(diǎn)用來(lái)檢查無(wú)人機(jī)低空攝影測(cè)量的精度。內(nèi)業(yè)空三加密主要輸出加密后的影像、DEM數(shù)據(jù)、記錄影像大地坐標(biāo)和3個(gè)角元素的文件、記錄自動(dòng)提取的特征點(diǎn)的大地坐標(biāo)文件、精確匹配后確定的用于相對(duì)定向和空三平差的定向點(diǎn)影像坐標(biāo)文件、相機(jī)文件、空三精度報(bào)告以及照片的外方位元素等。2.基于低空攝影影像的地塊圖繪制由于無(wú)人機(jī)低空攝影測(cè)量得到的影像比例尺較大，可達(dá)到1：500，地面分辨率可達(dá)5cm，田間道路、田埂、溝渠等地物清晰可見(jiàn)，且可以進(jìn)行距離、面積量算，可以直接作為工作底圖進(jìn)行調(diào)查。與數(shù)字線劃圖工作底圖相比，低空攝影影像更加形象直觀、易于判讀，便于開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查工作。在調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)地物信息，直接繪制地塊圖，清晰明了，易于判讀，且精度較高。3.成果公示由村、組土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作組審核地籍草圖后，在村、組公示。可以以低空攝影測(cè)量獲取的影像為底圖，輔助以數(shù)據(jù)線劃圖，同時(shí)結(jié)合表格數(shù)據(jù)進(jìn)行公示，便于群眾了解土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記發(fā)證情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。
（三）無(wú)人機(jī)低空攝影測(cè)量精度分析
可以使用GPSRTK測(cè)量地塊界址點(diǎn)或根據(jù)像未參與計(jì)算的像控點(diǎn)檢查無(wú)人機(jī)低空攝影測(cè)量精度。在本項(xiàng)目中，由于布設(shè)像控點(diǎn)時(shí)多布設(shè)了部分控制點(diǎn)，可以直接用來(lái)檢核無(wú)人機(jī)低空攝影測(cè)量的精度。從獲取的影像中解析未參與計(jì)算的像控點(diǎn)的坐標(biāo)，與全野外測(cè)量得到的坐標(biāo)對(duì)比，計(jì)算點(diǎn)位較差。結(jié)果表明，無(wú)人機(jī)低空攝影測(cè)量平面精度較高，約65.2%的控制點(diǎn)點(diǎn)位較差小于8cm，僅有6.3%的控制點(diǎn)點(diǎn)位較差大于等于12cm。以控制點(diǎn)全野外測(cè)量得到的坐標(biāo)為真值，計(jì)算無(wú)人機(jī)低空攝影測(cè)量平面中誤差為±7.98cm。無(wú)人機(jī)低空攝影測(cè)量的精度可以滿(mǎn)足土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記發(fā)證工作的要求。
（四）結(jié)論
三級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)制不暢，在流轉(zhuǎn)審查、登記管理、合同簽訂和流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)等建設(shè)方面難以發(fā)揮作用，制約了市（縣）、鎮(zhèn)（街道）服務(wù)平臺(tái)在規(guī)范管理、土地集中連片整理、基礎(chǔ)設(shè)施改善等工作。且由于流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不夠健全，涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格難以形成，信用價(jià)值難以評(píng)定，資產(chǎn)變現(xiàn)困難。3.市場(chǎng)配套不全中介組織發(fā)展滯后，缺乏市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)、評(píng)估、擔(dān)保機(jī)制，市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制不夠健全，交易成本過(guò)高；農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)難以全覆蓋，因流轉(zhuǎn)、擔(dān)保、保險(xiǎn)、貸款等產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)不能有效預(yù)測(cè)和分散，缺乏比較健全的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制；金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)金融支持創(chuàng)新不足，涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押配套制度不夠成熟。
二、基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)視角的涉農(nóng)金融支持供求分析
（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)引發(fā)的金融支持需求分析
農(nóng)地流轉(zhuǎn)激發(fā)了涉農(nóng)金融支持需求新領(lǐng)域。對(duì)于流入戶(hù)而言，流轉(zhuǎn)后要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地重整和治理，后續(xù)要完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備購(gòu)置、新型農(nóng)業(yè)技術(shù)引進(jìn)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購(gòu)買(mǎi)，這些因素都需要金融資金的支持和引導(dǎo)。據(jù)調(diào)查，溫州大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)中，低丘緩坡、山地類(lèi)土地流轉(zhuǎn)意向更強(qiáng)，期限更長(zhǎng)，占較大比重；此類(lèi)土地流轉(zhuǎn)后，土地平整、機(jī)耕路建設(shè)等投入需大量資金，投資回收期要達(dá)到5年以上，對(duì)中長(zhǎng)期融資缺口較大。對(duì)于流出戶(hù)而言，將會(huì)轉(zhuǎn)向從事二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)，消費(fèi)需求不斷升級(jí)，居住條件需要改善，也進(jìn)一步延伸出農(nóng)戶(hù)的金融需求。然而，由于農(nóng)業(yè)固定投入、生產(chǎn)投入具有較強(qiáng)的專(zhuān)用性，經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)業(yè)設(shè)施等評(píng)估難、流轉(zhuǎn)難、處置難，使涉農(nóng)融資需求受到嚴(yán)重抑制。由于農(nóng)地從分散走向集中，由“小生產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“大生產(chǎn)”，業(yè)主的金融需求出現(xiàn)了5個(gè)方面的變化：貸款對(duì)象由眾多單個(gè)農(nóng)戶(hù)向規(guī)模業(yè)主轉(zhuǎn)變，貸款額度由小額分散向大額集中轉(zhuǎn)變，貸款方式由小額信貸向抵押保證類(lèi)轉(zhuǎn)變，貸款期限由短期周轉(zhuǎn)向中長(zhǎng)期轉(zhuǎn)變，貸款風(fēng)險(xiǎn)由分散趨于集中，風(fēng)險(xiǎn)控制難度加大。農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)帶來(lái)的金融新需求對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村信貸產(chǎn)品創(chuàng)新提出了新要求，要求金融機(jī)構(gòu)增大貸款額度，創(chuàng)新貸款方式，延長(zhǎng)貸款期限，降低貸款利率。
（二）涉農(nóng)金融支持供給情況分析
2013年末，全市涉農(nóng)貸款余額3323.11億元，占比45%，較上年增長(zhǎng)10%。農(nóng)信系統(tǒng)11家、農(nóng)行、農(nóng)發(fā)行、郵政銀行和村鎮(zhèn)銀行等涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮了主力作用，5類(lèi)機(jī)構(gòu)合計(jì)占比42.55%，農(nóng)信系統(tǒng)、農(nóng)發(fā)行和村鎮(zhèn)銀行涉農(nóng)貸款占機(jī)構(gòu)貸款余額均超過(guò)70%，農(nóng)行和郵儲(chǔ)銀行涉農(nóng)貸款占機(jī)構(gòu)貸款余額50%左右。從總量指標(biāo)看，涉農(nóng)金融支持力度不小，但實(shí)質(zhì)上這些以“農(nóng)”名義的貸款資金大部分還是流向二、三產(chǎn)業(yè)，真正支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金嚴(yán)重不足。1.信貸對(duì)象結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不平衡，農(nóng)業(yè)金融支持不足從貸款對(duì)象看，2013年對(duì)農(nóng)戶(hù)和農(nóng)村企業(yè)的貸款余額合計(jì)3243.99億元，占涉農(nóng)貸款總額97.62%，對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)的信貸支持只占2.38%。很顯然，對(duì)農(nóng)戶(hù)和農(nóng)村企業(yè)的金融支持主要是從事二、三產(chǎn)業(yè)，真正對(duì)從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體支持不夠，對(duì)農(nóng)地規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)支撐不足，也制約了農(nóng)地的進(jìn)一步流轉(zhuǎn)。截止2014年9月，溫州市對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款才3筆。2013年，抵押貸款占涉農(nóng)貸款總額57.24%，比2011年上升1.8個(gè)點(diǎn)，保證貸款占涉農(nóng)貸款總額40.51%，信用貸款僅占1.25%，抵押保證貸款占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于信用貸款，而且呈逐年遞增態(tài)勢(shì)。由于農(nóng)戶(hù)從事的二、三產(chǎn)業(yè)，抵押擔(dān)保資源較多，主要以抵押擔(dān)保獲得信貸；而農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)可用于抵押、質(zhì)押品缺乏，擔(dān)保機(jī)制也不夠健全，以信用貸款為主，其他貸款方式為輔。其中農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵質(zhì)押，可以作為金融支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)突破口。3.信貸期限結(jié)構(gòu)不合理，以短期貸款為主從信貸期限看，中長(zhǎng)期貸款（1年以上）總量有所增加，由2012年的273.19億元增加至2013年459.77億元，增長(zhǎng)了68.3%。而1年期及以?xún)?nèi)短期貸款從2012年的2278.88億元增至2013年的2863.34億元，比重由75.46%提高至86.16%，增長(zhǎng)更快。若從支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)角度看，貸款短期化和經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)期限、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期是難以匹配。4.利率水平有所下降，但涉農(nóng)融資成本仍較高基準(zhǔn)利率上浮30%以?xún)?nèi)的貸款發(fā)生額為3685.60億元，較以往年度有所增加，總體貸款利率有所下降。但用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的信貸，由于缺乏必要的抵押品，利率水平普遍較高，上浮30%以上，甚至達(dá)到上浮50%。而農(nóng)業(yè)作為極具外部效應(yīng)的綠色產(chǎn)業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)大、回收期長(zhǎng)，這樣的利率水平仍難以承受，其融資成本仍顯過(guò)高。除信貸支持之外，擔(dān)保、保險(xiǎn)等配套金融支持也沒(méi)有跟上農(nóng)業(yè)發(fā)展和土地流轉(zhuǎn)新形勢(shì)?，F(xiàn)階段，還沒(méi)形成評(píng)估、擔(dān)保機(jī)制，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難以覆蓋特色種養(yǎng)、休閑觀光和都市農(nóng)業(yè)等新型業(yè)態(tài)，各項(xiàng)因素相互作用，致使整個(gè)涉農(nóng)金融支持體系并未形成。
（三）溫州農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融支持供給與需求矛盾分析
可見(jiàn)，現(xiàn)有金融管理體制已難以適應(yīng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)集約規(guī)模發(fā)展所需，供需存在總量和結(jié)構(gòu)性不平衡，資金配置效率不高，涉農(nóng)金融市場(chǎng)有效性不夠，金融抑制現(xiàn)象較為嚴(yán)重。1.涉農(nóng)信貸增長(zhǎng)緩慢與涉農(nóng)金融需求旺盛的矛盾農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大，回報(bào)周期過(guò)長(zhǎng)，金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶(hù)、涉農(nóng)組織間存在嚴(yán)重信息不對(duì)稱(chēng)，金融機(jī)構(gòu)放貸收集信息成本高，導(dǎo)致涉農(nóng)貸款總量增長(zhǎng)緩慢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿(mǎn)足農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融需求。2.貸款期限與農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限的錯(cuò)配矛盾涉農(nóng)貸款主要以1年及以?xún)?nèi)的短期貸款為主，2013年，1年期以上的中長(zhǎng)期貸款僅占全部涉農(nóng)貸款的13.84%，貸款期限短期化。而流轉(zhuǎn)后的土地大多用于規(guī)?；厣N植，資金投入大，回報(bào)期較長(zhǎng)，存在貸款短期化與需求長(zhǎng)期化的矛盾。3.信貸產(chǎn)品單一化與涉農(nóng)金融需求多元化的矛盾農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來(lái)資金需求新領(lǐng)域以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)金融需求新特點(diǎn)，都顯示對(duì)信貸產(chǎn)品需求呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，尤其涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押需求不斷增長(zhǎng)，這與信貸產(chǎn)品單一、信貸方式僵化嚴(yán)重不符。4.信貸對(duì)象結(jié)構(gòu)缺陷與支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的矛盾當(dāng)前涉農(nóng)貸款主要支持農(nóng)戶(hù)和農(nóng)村企業(yè)，比重高達(dá)97.62%，對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體支持明顯不足。
三、需求導(dǎo)向型涉農(nóng)金融支持創(chuàng)新路徑思考
農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系和涉農(nóng)金融市場(chǎng)體系兩者間相互作用、互促共進(jìn)，而現(xiàn)階段，兩者之間存在結(jié)構(gòu)性素質(zhì)性矛盾，難以形成良性互動(dòng)。一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善導(dǎo)致金融有效需求不足，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)特點(diǎn)決定了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體有需求但難以滿(mǎn)足金融機(jī)構(gòu)的客戶(hù)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)存在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織制度不健全、涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)模糊、流轉(zhuǎn)配套制度缺失等問(wèn)題，以致農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)專(zhuān)用性很強(qiáng)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施等涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)難以評(píng)估、難以處置，涉農(nóng)金融交易成本過(guò)高，突出表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的融資難、融資貴等金融需求抑制現(xiàn)象。另一方面，涉農(nóng)金融市場(chǎng)不完善導(dǎo)致了金融支持有效供給不足，金融產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)特點(diǎn)決定了現(xiàn)有以銀行為主的金融機(jī)構(gòu)難以提供符合涉農(nóng)客戶(hù)要求的金融產(chǎn)品。涉農(nóng)金融市場(chǎng)不同于傳統(tǒng)金融市場(chǎng)，是相對(duì)獨(dú)立于傳統(tǒng)金融市場(chǎng)，要求所需的金融支持更加多樣、產(chǎn)品更具個(gè)性、風(fēng)險(xiǎn)管控更加復(fù)雜。當(dāng)前，涉農(nóng)小微金融發(fā)展不足、金融服務(wù)流程和產(chǎn)品創(chuàng)新不夠，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致了金融市場(chǎng)效率不高。可見(jiàn)，當(dāng)前涉農(nóng)金融最大的問(wèn)題是市場(chǎng)有效性不夠，供求難以有效對(duì)接。因此，要把農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)和涉農(nóng)金融市場(chǎng)制度建設(shè)有效結(jié)合起來(lái)，著力從供需兩個(gè)方面加強(qiáng)涉農(nóng)金融市場(chǎng)有效性建設(shè)，充分發(fā)揮涉農(nóng)金融市場(chǎng)有效配置資源的作用。需求角度，要以形成金融有效需求為目標(biāo)，以農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度完善為切入點(diǎn)，培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，加快流轉(zhuǎn)平臺(tái)、信用體系、評(píng)估擔(dān)保等配套建設(shè)，解決市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，不斷降低金融支持的交易成本，充分拓寬抵質(zhì)押權(quán)范疇，增強(qiáng)涉農(nóng)金融的有效需求。供給角度，以需求為導(dǎo)向，建立與市場(chǎng)需求多元化、多層次相匹配的涉農(nóng)小微金融服務(wù)體系。一要推進(jìn)組織下沉，強(qiáng)化金融技術(shù)創(chuàng)新，降低服務(wù)成本；二要推進(jìn)產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新，滿(mǎn)足多層次性、個(gè)性化的金融需求。
四、有關(guān)政策建議
（一）加強(qiáng)政策集成創(chuàng)新，培育涉農(nóng)金融有效需求
1.健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)配套制度加快農(nóng)地確權(quán)頒證，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)的社會(huì)保障體系，探索建立耕?；穑鰪?qiáng)農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)意愿。完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體扶持政策，加大家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)合作社等合作農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的支持力度。以縣域?yàn)閱挝惶剿鹘⑼恋亓鬓D(zhuǎn)池，對(duì)山地、林地等拋荒地實(shí)施征用、收購(gòu)、置換，然后對(duì)土地進(jìn)行集中開(kāi)發(fā)和儲(chǔ)備，實(shí)施委托經(jīng)營(yíng)，加以證券化發(fā)行地票，強(qiáng)化其融資功能。完善信貸違約配套措施，探索村集體內(nèi)優(yōu)先流轉(zhuǎn)處置、優(yōu)先贖回制度。2.深化豐富農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)市、縣級(jí)平臺(tái)要加強(qiáng)政策宣傳指導(dǎo)，提供法律援助和政策咨詢(xún)，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)信息搜集、登記、、合同備案、規(guī)范管理等功能，鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)積極做好集中連片整理、基礎(chǔ)設(shè)施改善相關(guān)服務(wù)，創(chuàng)建規(guī)范有序的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。培育和引入市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)、資產(chǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定等中介機(jī)構(gòu)，豐富流轉(zhuǎn)市場(chǎng)功能，建立市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)配套服機(jī)制。3.建立健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制建立財(cái)政貼息制度，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目信貸進(jìn)行貼息，降低融資成本。建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，按照抵質(zhì)押貸款額度的10%比例建立全市統(tǒng)籌的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對(duì)因不可抗力造成的貸款損失予以一定比例補(bǔ)償。
（二）加強(qiáng)小微金融建設(shè)，完善涉農(nóng)金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)
1.發(fā)展壯大涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)引導(dǎo)農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等地方金融機(jī)構(gòu)率先開(kāi)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)有關(guān)的金融支持創(chuàng)新，推動(dòng)與農(nóng)村“三位一體”農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、農(nóng)業(yè)企業(yè)的金融合作。鼓勵(lì)郵儲(chǔ)銀行、農(nóng)業(yè)銀行等涉農(nóng)銀行下沉服務(wù)機(jī)構(gòu)，合理布點(diǎn)涉農(nóng)專(zhuān)營(yíng)機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大涉農(nóng)服務(wù)半徑。以普惠制金融為導(dǎo)向，加大對(duì)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展小微金融機(jī)構(gòu)和涉農(nóng)金融專(zhuān)營(yíng)機(jī)構(gòu)方面的政策傾斜和扶持鼓勵(lì)，給予財(cái)政存款和稅收優(yōu)惠上的支持。2.培育發(fā)展新型金融組織以金改為契機(jī)，制訂出臺(tái)新型民間金融組織支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的專(zhuān)門(mén)辦法，引導(dǎo)和規(guī)范民間資本支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展。深化小額貸款公司、民間資本管理公司、民間借貸服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)建設(shè)，探索與涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)合作機(jī)制。探索建立全市農(nóng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，加快小微農(nóng)業(yè)企業(yè)上規(guī)模、上檔次，拓寬其債股權(quán)融資渠道。3.建立健全農(nóng)信擔(dān)保系統(tǒng)建立多主體、多形式的農(nóng)信擔(dān)保體系，鼓勵(lì)政府出資的各類(lèi)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)和現(xiàn)有商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)土地流入具有一定規(guī)模、符合產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向、具備經(jīng)營(yíng)規(guī)模、資信狀況良好的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者提供貸款擔(dān)保。深化農(nóng)村信用合作，積極開(kāi)展圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的擔(dān)保創(chuàng)新，鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)公司為農(nóng)業(yè)大戶(hù)的土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目融資提供擔(dān)保。
（三）加強(qiáng)金融技術(shù)創(chuàng)新，提高涉農(nóng)金融市場(chǎng)效率
1.建立健全涉農(nóng)征信體系加快農(nóng)村征信體系建設(shè)，推進(jìn)信用鎮(zhèn)、信用村、信用戶(hù)評(píng)定，營(yíng)造良好農(nóng)村社會(huì)信用環(huán)境。建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體信用檔案制度，將家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)公司等經(jīng)營(yíng)主體的信用狀況納入人民銀行征信體系，并在人民銀行征信中心動(dòng)產(chǎn)融資（權(quán)屬）登記系統(tǒng)中公示，降低涉農(nóng)金融支持機(jī)構(gòu)的信息搜集成本。2.鼓勵(lì)信貸審批流程創(chuàng)新要加強(qiáng)基層金融機(jī)構(gòu)的金融審批自，提高涉農(nóng)貸款的不良容忍度，建立獨(dú)立的信貸考核制度，激發(fā)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的金融創(chuàng)新動(dòng)力。要督促各涉農(nóng)銀行將經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)業(yè)設(shè)施抵質(zhì)押納入信貸系統(tǒng)常規(guī)流程，重視涉農(nóng)業(yè)務(wù)流程優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)貸款設(shè)計(jì)、申報(bào)、審批、發(fā)放、貸后管理等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)專(zhuān)業(yè)化分工、標(biāo)準(zhǔn)化操作，既提高了審批效率，又有效控制風(fēng)險(xiǎn)。3.鼓勵(lì)微貸技術(shù)創(chuàng)新職能部門(mén)牽頭，面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)，組織開(kāi)展涉農(nóng)金融服務(wù)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，引入臺(tái)灣等先進(jìn)地區(qū)的小微信貸技術(shù)和管理理念，培育涉農(nóng)金融信貸專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，轉(zhuǎn)變涉農(nóng)服務(wù)理念，降低金融技術(shù)創(chuàng)新的培訓(xùn)成本。借鑒省內(nèi)臺(tái)州銀行、浙江泰隆商業(yè)銀行、浙江民泰商業(yè)銀行推行的微貸技術(shù)，注重實(shí)地調(diào)查，多方獲取軟信息交叉檢驗(yàn)管控信貸風(fēng)險(xiǎn)，解決信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。
（四）加強(qiáng)金融產(chǎn)品創(chuàng)新，構(gòu)建涉農(nóng)金融產(chǎn)品體系
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)屬于擔(dān)保物權(quán)的范疇，同時(shí)，又是土地的他項(xiàng)權(quán)利的一種，是設(shè)立于土地的使用權(quán)之上的權(quán)利負(fù)擔(dān)，其具有擔(dān)保物權(quán)和土地的他項(xiàng)權(quán)利的雙重性質(zhì)，故農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押關(guān)系不僅要適用擔(dān)保法的調(diào)整，還要適用《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)土地資源法律的調(diào)整。然而，現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度仍處于雛形發(fā)展階段，許多的規(guī)定散見(jiàn)于上述法律之中，存在許多不科學(xué)、不完善、矛盾之處，且可操作性差，影響了其功效的發(fā)揮。本論文試就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保中的若干問(wèn)題進(jìn)行探討，以期對(duì)將來(lái)完善農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押立法及實(shí)踐操作有所禆益。
二、家庭承包取得的的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可抵押性
中國(guó)對(duì)集體土地使用權(quán)抵押采取嚴(yán)格限制的態(tài)度，根據(jù)《擔(dān)保法》，僅允許“四荒”土地使用權(quán)可以抵押，對(duì)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權(quán)則不允許抵押[②]，同時(shí)中國(guó)實(shí)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，并采取家庭承包的方式[③]，這樣就把家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)排除在可抵押的財(cái)產(chǎn)范圍之外。筆者認(rèn)為，應(yīng)允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，而不應(yīng)禁止。
1、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)允許抵押的理論基礎(chǔ)
反對(duì)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的主要理由就是中國(guó)目前尚未建立農(nóng)民的社會(huì)保障體系，而土地實(shí)際上給農(nóng)民提供了一種特殊的社會(huì)保障，如果允許農(nóng)民用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，則有債權(quán)到期后，抵押人無(wú)力履行債務(wù)，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，而有使農(nóng)民“失去”土地之虞，亦即使農(nóng)民失去基本的生存條件。其實(shí)，允許農(nóng)民將家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，這與保護(hù)耕地、保障農(nóng)民的基本生存條件并不矛盾，在實(shí)理抵押權(quán)時(shí)，并不必然導(dǎo)致耕地流失和農(nóng)民喪失基本生存條件的結(jié)果。因?yàn)橹袊?guó)對(duì)土地實(shí)行用途管制制度[④]，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓人不得改變土地的用途和屬性。同時(shí)也可以對(duì)抵押人及其所在集體農(nóng)民的利益予以適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，如立法時(shí)可以規(guī)定在抵押人喪失土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，享有耕地的優(yōu)先承租權(quán)[⑤]，并對(duì)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓人的主體資格進(jìn)行必要的限制，防止無(wú)能力及無(wú)心從事農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的人浪費(fèi)土地資源和利用炒賣(mài)手段漁利，這樣可以達(dá)到保護(hù)耕地和保障農(nóng)民基本生存條件的目的。
同時(shí)我們應(yīng)該看到，中國(guó)加入WTO后，正在快速地向真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，加速了與世界普遍的經(jīng)濟(jì)規(guī)則接軌，而目前實(shí)行的家庭承包制度，將土地按人口均分，好壞遠(yuǎn)近搭配，造成承包經(jīng)營(yíng)的土地過(guò)于零散，阻礙了土地利用效率的提高，易造成土地資源的浪費(fèi)，難以形成規(guī)模進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，農(nóng)產(chǎn)品成本居高不下，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。另一方面，《土地承包法》的頒布后，穩(wěn)定了土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系，刺激了農(nóng)民對(duì)土地投資的熱情，但在農(nóng)村，承包經(jīng)營(yíng)的土地在農(nóng)民所擁有的財(cái)產(chǎn)里，占有相當(dāng)大的比例，如果不允許其抵押，其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值得不到充分的發(fā)揮，又無(wú)法找到其他合適的財(cái)產(chǎn)向金融機(jī)構(gòu)抵押獲得融資，難以籌措足夠的資金投入承包經(jīng)營(yíng)的土地用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期在低水平和簡(jiǎn)單的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中徘徊，資源沒(méi)能得到很好的利用。如果允許農(nóng)民家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押融資，則使農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)加速，有助于土地向種田能手集中，促進(jìn)農(nóng)村土地和勞動(dòng)力兩大生產(chǎn)要素得到更為合理的配置，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平，也有利于農(nóng)業(yè)在世界的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)上發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。
另外，隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加速，在今后的幾十年時(shí)間里，農(nóng)村人口將因此離開(kāi)土地、離開(kāi)農(nóng)村。在沿海商業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民另有謀生的途徑的，往往沒(méi)有足夠的精力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但還要承擔(dān)土地的稅費(fèi)，并要保證土地不能荒廢，雇請(qǐng)他人維持土地的生產(chǎn)能力，實(shí)際上土地已成為一種負(fù)擔(dān)，如果允許家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，可以促使部分農(nóng)民擺脫土地的束縛，增加了轉(zhuǎn)營(yíng)其他行業(yè)的機(jī)會(huì)，使這部分人口徹底的離鄉(xiāng)棄土，間接上也使農(nóng)民的土地保障轉(zhuǎn)為現(xiàn)金的保障。
可見(jiàn)允許家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，這是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程現(xiàn)實(shí)的需要。
2、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)允許抵押的法律依據(jù)
依《土地管理法》第2條3款規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。這就在法律上確認(rèn)了含集體土地使用權(quán)在內(nèi)的土地使用權(quán)可以依法流通轉(zhuǎn)讓。這里所指的集體土地使用權(quán)，同時(shí)也自然包含通過(guò)家庭承包經(jīng)營(yíng)而取得的土地使用權(quán)[⑥]，該法雖沒(méi)有明確家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地使用權(quán)可以抵押，但“可以依法轉(zhuǎn)讓”則蘊(yùn)含有對(duì)承包經(jīng)營(yíng)土地的處分權(quán)，而抵押同轉(zhuǎn)讓、出租一樣均屬于處分的范疇。賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地的處分權(quán)，則是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的必然結(jié)果[⑦].
首部規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的是《農(nóng)村土地承包法》。但該法明確規(guī)定可以抵押的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的[⑧]，至于通過(guò)家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，該法第32條規(guī)定：“可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”。流轉(zhuǎn)方式里并沒(méi)有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，那么是否意味著禁止家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押呢？其實(shí)不然。首先從民法理論層面考慮，既然法律沒(méi)有禁止，只要不違反公序良俗、損害公共利益，應(yīng)是允許的；其次從實(shí)踐操作上看，法律既然允許通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)鴮?shí)現(xiàn)抵押權(quán)的方式也就是通過(guò)拍賣(mài)、變賣(mài)等方式，將土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)⒕吞幏值膬r(jià)款優(yōu)先受償，因此，允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，并不違背立法的本意，也沒(méi)有超過(guò)法律規(guī)定的允許流轉(zhuǎn)方式的范圍。當(dāng)然，因轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要經(jīng)發(fā)包方同意，而抵押則蘊(yùn)含轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意方可進(jìn)行。
如前所述，家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地零散，銀行允許這部分土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，勢(shì)必造成農(nóng)民承擔(dān)的抵押成本的提高及銀行本身金融風(fēng)險(xiǎn)的增大，而且通過(guò)家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地多為耕地，其種植的作物，都有一定的周期性，而抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)往往耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)，這樣容易造成耕地拋荒的后果，立法時(shí)應(yīng)對(duì)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)耗時(shí)的技術(shù)問(wèn)題做出規(guī)定。同時(shí)，銀行可以通過(guò)建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)允許抵押的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行一定的限制，如規(guī)定接受抵押的連片土地的最小面積，最低剩余年限等措施防范金融風(fēng)險(xiǎn)，而不應(yīng)在立法上予以禁止。
三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的消滅與抵押的沖突
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的消滅，是指出現(xiàn)某種法律事實(shí)時(shí)，土地的承包經(jīng)營(yíng)者失去對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，在此情形下，若土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)已設(shè)定抵押，就會(huì)產(chǎn)生承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的消滅與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的沖突。因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅的原因各異，其對(duì)抵押權(quán)的影響亦有所不同。
1、國(guó)家因公益目的征收承包經(jīng)營(yíng)的土地
在因公共利益的目的，建設(shè)需要占用農(nóng)地的，經(jīng)國(guó)家土地行政管理部門(mén)批準(zhǔn)，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情況下，原集體土地使用權(quán)歸于消滅，因此，設(shè)定于該權(quán)利之上的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)亦隨之消滅。抵押權(quán)作為物權(quán)的追及力在此不能發(fā)揮效力，因國(guó)家不能成為抵押人，這與一般抵押中抵押物轉(zhuǎn)讓時(shí)抵押權(quán)的物上追及力是不同的。同時(shí)，這種情況下，抵押人并無(wú)過(guò)錯(cuò)，故作為抵押人的土地承包人不承擔(dān)賠償責(zé)任。顯然，這對(duì)抵押權(quán)人而言是顯失公平的?！稉?dān)保法》并沒(méi)有規(guī)定這種情況下抵押權(quán)人權(quán)利救濟(jì)的方式，僅最高人民法院的司法解釋對(duì)此作出了規(guī)定，在抵押物滅失、毀損或被征用的情況下，抵押權(quán)人可就該抵押物的保險(xiǎn)金、賠償金或補(bǔ)償金優(yōu)先受償[⑨].此即為抵押權(quán)的物上代位性。法律構(gòu)成上，抵押權(quán)的物上代位性并非直接存在于金錢(qián)等賠償物上，而是存于抵押人所具有的請(qǐng)求權(quán)上[⑩].故抵押權(quán)人有權(quán)在擔(dān)保債權(quán)的范圍內(nèi)，就土地征收的補(bǔ)償金優(yōu)先受償，這種物上代位具有法定債權(quán)的性質(zhì)，因抵押權(quán)之登記而具有公信力，征地機(jī)關(guān)非經(jīng)抵押權(quán)人同意，不得將屬于抵押人所有的補(bǔ)償金交付與抵押人，或應(yīng)為抵押人提存，并通知抵押權(quán)人。如果被擔(dān)保的債權(quán)已屆清償期，抵押權(quán)人可以直接向征地機(jī)關(guān)請(qǐng)求給付，未屆清償期，可以向法院請(qǐng)求將補(bǔ)償金予以保全。
根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家因建設(shè)需要征收農(nóng)地的情形下，按土地的原用途給予補(bǔ)償，其補(bǔ)償費(fèi)含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物、青苗補(bǔ)償費(fèi)。由于土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而安置補(bǔ)助費(fèi)作為安置人員的專(zhuān)項(xiàng)費(fèi)用支出[11]，是提供給失地之后農(nóng)民的生活保障，對(duì)這兩部分補(bǔ)償金，抵押權(quán)人無(wú)權(quán)優(yōu)先受償。只有地上附著物及青苗補(bǔ)助費(fèi)歸土地的原承包經(jīng)營(yíng)者所有，也就是說(shuō)抵押權(quán)人僅能就歸抵押人所有的青苗、地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)優(yōu)先受償，行使物上代位權(quán)。在國(guó)家提高征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)情況下，歸屬于土地承包經(jīng)營(yíng)者所有的補(bǔ)償金，抵押權(quán)人亦有權(quán)在擔(dān)保債權(quán)的范圍內(nèi)，獲得優(yōu)先受償。
2、發(fā)包方收回承包經(jīng)營(yíng)的土地
依中國(guó)現(xiàn)行的法律，發(fā)包方有權(quán)在下列兩種情況下依法收回承包經(jīng)營(yíng)的土地：承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或個(gè)人連續(xù)2年棄耕拋荒[12]和承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的[13].此時(shí)，若承包經(jīng)營(yíng)的土地上已設(shè)定了抵押權(quán)，因抵押權(quán)依附于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，作為利的權(quán)利消滅時(shí)，設(shè)置于其上的抵押權(quán)是否隨之消滅？土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)登記效力能否對(duì)抗承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收回？筆者認(rèn)為，現(xiàn)行的法律規(guī)定，限制了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的獨(dú)立性，使抵押擔(dān)保的功能降低，交易安全難以保障。若土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被收回而導(dǎo)致抵押權(quán)的消滅，抵押權(quán)人得不到任何的救濟(jì)，明顯有違誠(chéng)信之原則，不利于抵押權(quán)的保護(hù)，故不應(yīng)認(rèn)為抵押權(quán)消滅。首先在土地的承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi)收回承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種民事行為，是土地的所有人或法定的使用權(quán)人解除承包合同的合同行為，而抵押權(quán)是物權(quán)行為，根據(jù)物權(quán)優(yōu)于債權(quán)的原理，抵押權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先受償，故其收回行為不能對(duì)抗抵押權(quán)人。其次，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押并登記后，該抵押即具有公信力，其公信力旨在維護(hù)商業(yè)信譽(yù)及維護(hù)抵押權(quán)人的交易安全，可對(duì)抗任何的第三人，一旦發(fā)生違反公信力的行為時(shí)，該行為的效力不能對(duì)抗具有公信力的抵押行為的效力?；谏鲜龅男Я?，發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回的情形時(shí)，抵押權(quán)人可以主張經(jīng)登記的效力，排斥未登記權(quán)利的主張和其他債權(quán)，并優(yōu)于其他的權(quán)利受償。
在出現(xiàn)上述土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)因懲罰性收回或者承包方因身份的轉(zhuǎn)變，不再具備承包資格而收回的情形下，此時(shí)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已被收回，而附于其上的抵押權(quán)如何實(shí)現(xiàn)呢？筆者認(rèn)為，有以下途徑可供選擇：一是土地所有權(quán)人或者法定的使用權(quán)人（即原發(fā)包方）可對(duì)該土地再次進(jìn)行發(fā)包，其所得的承包費(fèi)應(yīng)優(yōu)先償還抵押權(quán)人的債權(quán)，如果發(fā)包的年限長(zhǎng)于原剩余的年限，抵押權(quán)人可按剩余年限的比例受償。這樣處理并不損害發(fā)包方的利益，因其已從前一次的發(fā)包中獲得相應(yīng)的承包費(fèi)；二是抵押權(quán)人可以請(qǐng)求法院對(duì)土地剩余年限內(nèi)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行拍賣(mài)或變賣(mài)，從拍賣(mài)或變賣(mài)所得的價(jià)金中優(yōu)先受償；三是抵押權(quán)人可以放棄行使抵押權(quán)而直接要求原抵押人承擔(dān)賠償責(zé)任。
四、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押與其附著物抵押關(guān)系
由于中國(guó)未建立地上權(quán)制度，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)押與地上附著物抵押關(guān)系只能借鑒參考房地產(chǎn)抵押制度?！稉?dān)保法》第36條規(guī)定：“以依法取得的國(guó)有土地使用權(quán)抵押的，該房屋占用范圍內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)抵押，經(jīng)出讓方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)抵押的，應(yīng)當(dāng)將抵押時(shí)該國(guó)有土地上的房屋同時(shí)抵押?！蹦敲匆猿邪?jīng)營(yíng)取得的土地使用權(quán)抵押時(shí)，是否意味著應(yīng)當(dāng)將地上附著物（如林木）同時(shí)抵押？另地上附著物抵押時(shí)，其土地的使用權(quán)是否必須同時(shí)抵押[14]？地上附著物的所有權(quán)人和土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人為充分發(fā)揮其不動(dòng)產(chǎn)抵押的擔(dān)保效益和融資功能，在與抵押權(quán)人協(xié)商合意將附著物所有權(quán)、土地的使用權(quán)分別設(shè)立抵押，對(duì)此情形，法律上是否有不可逾越的障礙？
筆者認(rèn)為，只要符合法律規(guī)定抵押的形式要件，以承包經(jīng)營(yíng)獲得的土地使用權(quán)與地上附著物所有權(quán)分別抵押，為當(dāng)事人真實(shí)意思表示的，均應(yīng)為有效。理由如下：
首先，在房地產(chǎn)法律關(guān)系中，為了維持既存的房屋價(jià)值的完整與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，房屋與其所占用的土地在物理上不能分離，但在土地的承包經(jīng)營(yíng)場(chǎng)合，附著物并非一定要依附于土地才具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，承包經(jīng)營(yíng)土地的目的是為了在土地上添置林木等附著物，而獲得這些林木等附著物的所有權(quán)，而林木等附著物的價(jià)值恰恰在于其脫離土地之后成為商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用權(quán)與未脫離土地的附著物的所有權(quán)的歸屬主體應(yīng)保持一致，只是意味著土地的使用權(quán)與地上附著物的所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓?zhuān)谶壿嬌喜⒉荒苷f(shuō)明土地的使用權(quán)抵押或附著物的所有權(quán)抵押時(shí)，也要適用同樣的原則，只是在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，為了更好的發(fā)揮總體之價(jià)值，將土地的使用權(quán)與附著物的所有權(quán)一并向同一主體轉(zhuǎn)讓?zhuān)盅簷?quán)人無(wú)權(quán)就另一部分抵押變現(xiàn)的價(jià)值優(yōu)先受償。
其次，中國(guó)現(xiàn)行法律并林木等附著物視為土地的附合物或從物，視為土地使用權(quán)的一部分（如《森林法》及《森林法實(shí)施條例》就將林地使用權(quán)與林木的所有權(quán)規(guī)定為兩種獨(dú)立的林權(quán)），而是將兩者作為獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)，他們構(gòu)成相互獨(dú)立的物權(quán)客體。所以用土地的使用權(quán)抵押時(shí)并不必然導(dǎo)致林木等附著物同時(shí)抵押，反之亦然。
再次，承包經(jīng)營(yíng)所獲得的土地使用權(quán)，含有對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利，具有資源使用權(quán)的特征，承包經(jīng)營(yíng)的目的，并不完全是通過(guò)在土地上種植林木而獲得林木的所有權(quán)，有時(shí)是通過(guò)對(duì)土地的資源開(kāi)發(fā)利用而收益，這種情況下，土地的使用權(quán)通常并不含有其上已附著的林木等附著物的所有權(quán)。另外，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人并不當(dāng)然取得經(jīng)營(yíng)的土地的附著物的所有權(quán)，土地的承包經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利義務(wù)是按承包合同設(shè)立的，如果合同對(duì)承包經(jīng)營(yíng)土地上生長(zhǎng)的附著物歸屬作出特別約定的情況下，附著物的所有權(quán)的歸屬應(yīng)從合同的約定?？梢?jiàn)在此兩種情形下，土地的使用權(quán)與附著物的所有權(quán)均歸屬于不同的主體。
第四，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的年限一般長(zhǎng)于附著林木的生長(zhǎng)年限，在承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，一般能輪作二至三次，附著的林木砍伐后，其土地的使用權(quán)仍存在，仍可進(jìn)行下一輪的種植，可見(jiàn)土地的使用權(quán)的存在年限與附著物所有權(quán)在土地上的存在年限并不一致。
綜上所述，中國(guó)現(xiàn)行的法律實(shí)行土地的所有權(quán)與其上所種植的林木附著物所有權(quán)相分離、土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離，一定條件下，土地的使用權(quán)與其上附著物所有權(quán)也可分離的制度，這與房地產(chǎn)法律規(guī)定土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一體化原則是有區(qū)別的。法律應(yīng)允許承包經(jīng)營(yíng)的土地使用權(quán)與其上附著物所有權(quán)分別設(shè)抵，由此土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押后，亦允許地上新增附著物進(jìn)行抵押。
由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要價(jià)值就是于承包經(jīng)營(yíng)土地上耕作或種植的收益，若在已設(shè)抵押承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地上新增林木等附著物設(shè)定抵押的情況下，可能會(huì)降低了承包經(jīng)營(yíng)土地的價(jià)值，則會(huì)給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)人的利益造成損害。在此情形下，為避免給抵押權(quán)人的利益造成損失，在能證明原抵押的土地因新增附著物抵押而使土地的價(jià)值降低的情況下，原抵押權(quán)的效力可及于新增附著物變價(jià)的一部分，其與降低額相等。
五、設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押期限制度
中國(guó)的《擔(dān)保法》多次提到抵押期間，但并未對(duì)“抵押期間”作出規(guī)定，這并非是立法的疏漏，而是有意為之的，該法第52條規(guī)定“抵押權(quán)與債權(quán)同時(shí)存在，債權(quán)消滅的，抵押權(quán)也消滅”，可見(jiàn)，中國(guó)的物權(quán)擔(dān)保是無(wú)抵押期限的。
筆者認(rèn)為，應(yīng)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押合同的當(dāng)事人約定抵押期限。首先，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值在于在承包的土地上耕作、種植并獲得收益，隨著承包經(jīng)營(yíng)剩余年限的減少，其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值可能亦會(huì)隨之減少，另一方面，土地作為一種資源，其上林木、青苗都具有一定的生長(zhǎng)期或收益期，如果抵押權(quán)人不及時(shí)行使抵押權(quán)，使抵押物長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，無(wú)法對(duì)林木或青苗進(jìn)行及時(shí)的更新，則會(huì)對(duì)抵押人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成損害。其次，《擔(dān)保法》雖沒(méi)有明確規(guī)定抵押期限，但也沒(méi)有明文禁止當(dāng)事人約定抵押期限，同時(shí)該法第39條規(guī)定，抵押合同允許當(dāng)事人約定“當(dāng)事人認(rèn)為需要約定的其他事項(xiàng)”，這種表述實(shí)際上是允許當(dāng)事人自由設(shè)定抵押期限的，根據(jù)合同意思自治原則，只要當(dāng)事人認(rèn)為這種約定符合其利益，那么只要沒(méi)有損害社會(huì)、他人的權(quán)益，應(yīng)予認(rèn)可。再次，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)，其本身就有期限性，其權(quán)利僅能在一定的期限內(nèi)存續(xù)，而抵押權(quán)作為設(shè)立于其上的擔(dān)保物權(quán)，同樣具有一定的期限性，當(dāng)事人自行約定抵押期限，只是對(duì)抵押期限作出限制，這種約定，符合抵押權(quán)的本質(zhì)屬性。第四，設(shè)立抵押權(quán)的期限制度，抵押人可以很清楚地預(yù)見(jiàn)到自己承包經(jīng)營(yíng)的土地上抵押權(quán)的存續(xù)期限，使抵押人可以有預(yù)期地對(duì)抵押的土地合理地安排使用，同時(shí)也可以促使抵押權(quán)人及進(jìn)行使抵押權(quán)，迅速了結(jié)債權(quán)、債務(wù)關(guān)系，有利于抵押的土地的效能的發(fā)揮。
由于現(xiàn)行法律并沒(méi)有建立抵押權(quán)的除斥期間制度，抵押期限屆滿(mǎn)，抵押權(quán)人怠于行使權(quán)利的，其性質(zhì)該如何認(rèn)定？根據(jù)合同的意思自治原則，債權(quán)人有設(shè)定抵押權(quán)的自由，亦有拋棄的自由，設(shè)定抵押期限，完全可視為一種附期限拋棄抵押權(quán)的行為，期限屆滿(mǎn)，抵押權(quán)人怠于行使抵押權(quán)，將產(chǎn)生抵押權(quán)消滅的法律后果。但是法律應(yīng)規(guī)定當(dāng)事人約定抵押期限的最短期限和最長(zhǎng)期限，即不得短于債務(wù)的清償期，亦不得超過(guò)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的最長(zhǎng)年限，否則約定無(wú)效，應(yīng)按法律規(guī)定的最長(zhǎng)期限計(jì)算。
筆者認(rèn)為，當(dāng)事人設(shè)定抵押期限除應(yīng)在合同中予以約定外，還應(yīng)明確記載于抵押權(quán)的登記文件上。抵押期限的約定必須經(jīng)過(guò)登記對(duì)外公示，才能對(duì)外產(chǎn)生效力，如果沒(méi)有登記，則不能對(duì)第三人產(chǎn)生法律效力，僅在當(dāng)事人之間發(fā)生效力。因?yàn)榈盅簷?quán)的期限限制與設(shè)立抵押權(quán)本身一樣，都屬物權(quán)變動(dòng)的范疇，應(yīng)以法定的方式對(duì)外公示才能產(chǎn)生對(duì)抗第三人的法律效力[15].
六、結(jié)論
中國(guó)的《農(nóng)村土地承包法》賦予了土地的承包經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)享有流轉(zhuǎn)的權(quán)利，而抵押則是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式之一。在現(xiàn)階段，承包經(jīng)營(yíng)的土地在農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)里，占有相當(dāng)大的比重，應(yīng)允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，以充分發(fā)揮土地的效能，調(diào)整農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但應(yīng)對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押設(shè)置必要的限制。
土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在國(guó)家征收和發(fā)包方依法收的情形下導(dǎo)致消滅。土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押時(shí)，前者的抵押權(quán)隨之消滅，根據(jù)抵押權(quán)之物上代位性，其效力將及于國(guó)家征收的補(bǔ)償金上，但并非直接存在于金錢(qián)上，而是存于抵押人所具有的請(qǐng)求權(quán)上，當(dāng)然非專(zhuān)屬于抵押人所有的補(bǔ)償金，抵押權(quán)人無(wú)權(quán)受償；發(fā)生后者情形下，根據(jù)物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)的原理，抵押權(quán)慶當(dāng)優(yōu)先受償，收回行為不能對(duì)抗抵押權(quán)人。
土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種特殊的物權(quán)，在一定條件下，其與地上附著物的所有權(quán)是可相分離的，兩者為獨(dú)立不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，分別設(shè)立的抵押均應(yīng)為有效，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，為發(fā)揮總體之價(jià)值，可將兩權(quán)向同一主體轉(zhuǎn)讓。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為附期限的物權(quán)，其設(shè)立的抵押權(quán)同樣具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押權(quán)人怠于行使抵押權(quán)，則使土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，造成資源的浪費(fèi)，應(yīng)允許當(dāng)事人自由設(shè)定抵押期限，抵押期限屆滿(mǎn)，將視為抵押權(quán)人放棄抵押權(quán)，產(chǎn)生抵押權(quán)消滅的法律后果。
總之，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的不完善，已影響了農(nóng)村土地總體效能的發(fā)揮，亟待日后的立法對(duì)上述問(wèn)題作出明確的規(guī)定，以利于實(shí)踐操作。
參考文獻(xiàn)
[①]見(jiàn)2003年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第2條、第16條
[②]見(jiàn)1995年6月30日頒布的《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第34條第5項(xiàng)、37條第2項(xiàng)
[③]見(jiàn)2003年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第3條
[④]見(jiàn)2004年8月28日頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第4條
[⑤]劉凱湘、張勁松：《抵押擔(dān)保若干問(wèn)題研究》，載《中國(guó)民商法律網(wǎng)》，2004年8月27日瀏覽
[⑥]見(jiàn)2003年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第1條，該條明確賦予承包經(jīng)營(yíng)土地農(nóng)民的土地使用權(quán)
[⑦]劉凱湘、張勁松：《抵押擔(dān)保若干問(wèn)題研究》，載《中國(guó)民商法律網(wǎng)》，2004年8月27日瀏覽
[⑧]見(jiàn)2003年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第49條
[⑨]見(jiàn)最高人民法院2000年12月8日頒布的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)擔(dān)保法>若干問(wèn)題的解釋》第80條
[⑩]劉得寬：《民法諸問(wèn)題與新展望》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年版，P404
[11]見(jiàn)1998年12月27日頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第26條
[12]見(jiàn)2004年8月28日頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第37條
[13]見(jiàn)2003年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第26條第4款
（一）制度缺失問(wèn)題
一方面，涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款相關(guān)配套制度不完善。主要表現(xiàn)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證未完成，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有固化，農(nóng)民心存顧慮；各類(lèi)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織發(fā)育不全，服務(wù)能力不強(qiáng)，尤其是農(nóng)村土地抵押機(jī)構(gòu)、土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)和價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)缺失，沒(méi)有形成科學(xué)合理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定價(jià)體系，無(wú)法有效地為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款提供交易信息、價(jià)格評(píng)估、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等相關(guān)服務(wù)。另一方面，與廣大農(nóng)民息息相關(guān)的農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不健全。主要表現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不完善，農(nóng)村新型合作醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)低、覆蓋面窄，導(dǎo)致農(nóng)民難以擺脫對(duì)家庭承包土地的依賴(lài)，仍然視土地為命根子和最后的生活保障，即使進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，寧愿將土地臨時(shí)轉(zhuǎn)給親戚鄰居代種、甚至棄耕拋荒也不愿流轉(zhuǎn)，更不會(huì)輕易將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押。
（二）法律障礙問(wèn)題
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是家庭農(nóng)戶(hù)普遍享有的主要財(cái)產(chǎn)性權(quán)利之一，是農(nóng)戶(hù)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一種資格權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)其抵押進(jìn)行了嚴(yán)格限制?！锻恋爻邪ā芬?guī)定：“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押只限制于通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的荒山、荒灘等農(nóng)村土地，經(jīng)發(fā)包方同意，并依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或林權(quán)證書(shū)的，才可以設(shè)立抵押”，并沒(méi)有明確通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。《擔(dān)保法》第37條明確規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得設(shè)定抵押?！薄段餀?quán)法》也明確規(guī)定，除買(mǎi)賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的“四荒地”等農(nóng)村土地可以抵押外，其他方式承包的農(nóng)村土地是不允許抵押的。因此，從法律角度來(lái)看，把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物進(jìn)行貸款，目前仍然難以逾越法律上的鴻溝。沒(méi)有法律的認(rèn)可和支持，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款也就無(wú)從談起，只有在法律上加以明確，才能解決根本問(wèn)題。
（三）風(fēng)險(xiǎn)防控問(wèn)題
與其他抵押貸款相比，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款面臨著市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)和潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，違約的幾率可能更高，無(wú)法償還的風(fēng)險(xiǎn)可能更大。對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，如果農(nóng)民抵押到期無(wú)法償還貸款，銀行依法取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，短期內(nèi)很難找到合適的承接對(duì)象，也無(wú)法快速變現(xiàn)，光靠自身經(jīng)營(yíng)承包地收回貸款，風(fēng)險(xiǎn)太大，效率太低，周期太長(zhǎng)，現(xiàn)實(shí)無(wú)法操作，很可能土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款演變成一種奢望。對(duì)農(nóng)民而言，如果到期后不能償還貸款，農(nóng)民就會(huì)喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，陷入失土困境，從而導(dǎo)致農(nóng)民失去了最后基本生活保障，容易引發(fā)潛在的社會(huì)矛盾。
二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵
押貸款的主要探索模式從相關(guān)資料來(lái)看，目前全國(guó)各地積極開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，探索解決涉農(nóng)貸款供給不足問(wèn)題。歸納起來(lái)，主要有4種模式：
（一）“太倉(cāng)模式”
這種模式的主要特點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)了2個(gè)創(chuàng)新。一是主體創(chuàng)新。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款以農(nóng)場(chǎng)合作社為抵押融資主體。農(nóng)場(chǎng)合作社作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，其土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性和持久性比分散農(nóng)戶(hù)要好，把農(nóng)場(chǎng)合作社設(shè)為抵押融資主體，既有助于解決銀行信貸道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，又有利于規(guī)模承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押違約后便于市場(chǎng)化處置。二是監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新。為確保土地承包權(quán)抵押貸款資金安全，銀行、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等多方共同監(jiān)管資金用途。比如開(kāi)設(shè)貸款專(zhuān)戶(hù)，執(zhí)行受托支付，監(jiān)管資金用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，不得用于日常消費(fèi)、改善生活等其他領(lǐng)域。財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)各類(lèi)政府補(bǔ)貼資金在專(zhuān)項(xiàng)賬戶(hù)內(nèi)封閉運(yùn)作，農(nóng)經(jīng)部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督農(nóng)業(yè)收益及時(shí)轉(zhuǎn)入專(zhuān)用賬戶(hù)，確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)現(xiàn)“農(nóng)地農(nóng)貸、農(nóng)貸農(nóng)用、農(nóng)用農(nóng)管、農(nóng)管農(nóng)收、農(nóng)收農(nóng)還”的良性循環(huán)。
（二）“寧夏模式”
這種模式的主要特點(diǎn)是：以試點(diǎn)村為單位，成立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押協(xié)會(huì)。農(nóng)戶(hù)以不超過(guò)承包地總數(shù)的40%自愿加入，會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)及常務(wù)會(huì)員每人拿出1000元存入?yún)f(xié)會(huì)賬戶(hù)，作為共同償債基金。貸款額度一般每667m2不超過(guò)3000元，期限1年。若貸款到期農(nóng)戶(hù)無(wú)法償還，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)便轉(zhuǎn)給代其還款的擔(dān)保人，或由協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)給有意為其償還貸款的其他村民，貸款農(nóng)戶(hù)還清貸款后還可重新獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。該模式主要將行業(yè)協(xié)會(huì)等民間組織作為貸款或擔(dān)保平臺(tái)，充分發(fā)揮社會(huì)中介組織的橋梁作用，達(dá)到了較好的效果。
（三）“成都模式”
這種模式的主要特點(diǎn)是：農(nóng)民從銀行貸款所需的擔(dān)保，由政府出資成立的擔(dān)保公司提供，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為反擔(dān)保物抵押給擔(dān)保公司，而不是直接抵押給銀行。如成都市連續(xù)下發(fā)了《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記管理辦法（試行）》《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》和《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作方案》等，詳細(xì)規(guī)定了抵押當(dāng)事方的責(zé)任分擔(dān)、債權(quán)實(shí)現(xiàn)方式以及糾紛解決等內(nèi)容，初步建立起一套較為完善的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資機(jī)制。
（四）“重慶模式”
這種模式的主要特點(diǎn)是：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款由銀行直接面對(duì)農(nóng)戶(hù)簽訂合同，前提是以完善的配套制度和管理辦法作支撐。如重慶市著重開(kāi)展了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記確權(quán)工作，出臺(tái)了《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記實(shí)施細(xì)則（試行）》，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押登記、允許抵押范圍、所需要件以及相關(guān)部門(mén)審核意見(jiàn)等均作了明確規(guī)定，保證了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的規(guī)范有序進(jìn)行。
三、開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)
權(quán)抵押貸款的政策建議土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款有利于農(nóng)村土地資源的集約化經(jīng)營(yíng)。實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押合法化，將極大地釋放土地資產(chǎn)的流動(dòng)性，從市場(chǎng)和商業(yè)的角度提供一條解決農(nóng)業(yè)融資的途徑，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展提供資金支持。因此，政府及有關(guān)部門(mén)必須要遵循市場(chǎng)規(guī)律，掃清法律障礙，破除機(jī)制僵局，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，有效防控風(fēng)險(xiǎn)，不斷推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款健康發(fā)展。
（一）出臺(tái)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)
抵押相關(guān)配套政策積極做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，做實(shí)農(nóng)民承包土地的權(quán)能；健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；大力培育土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押機(jī)構(gòu)、價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)和建立市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民以承包土地出資入股，組建土地股份合作社，以土地股份合作組織為平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)與金融機(jī)構(gòu)的有效對(duì)接；建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記實(shí)施辦法，明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款操作流程，貸款對(duì)象、利率、期限和額度，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款規(guī)范運(yùn)行。
（二）完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)
相關(guān)法律法規(guī)修訂、完善《土地管理法》《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī)，破除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押法律障礙，把農(nóng)民土地承包權(quán)益具體化、法制化，賦予農(nóng)民更加充分、完整且有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用作抵押進(jìn)行融資。通過(guò)完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押法律體系，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款提供法律保障。進(jìn)一步完善承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)制度，以登記的方式進(jìn)行公示，把這項(xiàng)權(quán)力真正落實(shí)到農(nóng)戶(hù)、落實(shí)到地塊，提高其法律效力和公信力，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。
（三）建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)
抵押風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制加快構(gòu)建多層次、多元化的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障體系。建立政府財(cái)政出資的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保障基金，實(shí)施重大災(zāi)害保險(xiǎn)制度。對(duì)因自然災(zāi)害造成的巨大損失，采取原保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司及政府三方共同分擔(dān)的辦法，從而降低農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。商業(yè)保險(xiǎn)部門(mén)要在現(xiàn)行法律法規(guī)的框架內(nèi)開(kāi)設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款保險(xiǎn)品種，以降低金融機(jī)構(gòu)發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)。利用農(nóng)村擔(dān)保機(jī)構(gòu)分擔(dān)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)，如依托農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，建立互助型的農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，由農(nóng)村擔(dān)保機(jī)構(gòu)為抵（質(zhì)）押貸款提供擔(dān)保，實(shí)現(xiàn)貸款風(fēng)險(xiǎn)分散。
（四）進(jìn)一步健全農(nóng)村社會(huì)保障體系
雖然有的學(xué)者認(rèn)為隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入，農(nóng)村的整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，當(dāng)初土地發(fā)揮的社會(huì)保障功能非常弱了，但是縱觀農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀，土地收入在大多數(shù)農(nóng)村家庭中的比例還是不能忽視的，仍然是其收入的主要組成部分。到目前為止農(nóng)村的土地不僅僅是作為社會(huì)保障功能的，更多的也是增收的資本。筆者認(rèn)為在三十年承包期制度下初期，可能大多數(shù)農(nóng)戶(hù)不會(huì)在意實(shí)際存在的“繼承權(quán)”現(xiàn)狀，理由有三:(1)土地承包所得收益低，并且分得的土地較多;(2)農(nóng)村是一個(gè)熟人社會(huì)，絕大多數(shù)人礙于情面不會(huì)主動(dòng)去爭(zhēng)土地，農(nóng)民對(duì)自己應(yīng)得的土地利益維權(quán)意識(shí)不強(qiáng);(3)市場(chǎng)化資本低。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，農(nóng)業(yè)稅的廢除，農(nóng)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼，土地流轉(zhuǎn)政策的不斷完善，無(wú)疑使土地大幅度增值。目前不管是在外求學(xué)的、還是出嫁到外地的往往是不會(huì)遷離戶(hù)籍的，其主要原因在于此。如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠繼承的話(huà)，勢(shì)必造成集體內(nèi)部利益的失衡，不利于集體的穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
二、對(duì)耕地和草地繼承權(quán)問(wèn)題的看法及建議
否定說(shuō)和肯定說(shuō)的觀點(diǎn)還有許多，不一一贅述。筆者認(rèn)為不管是從否定說(shuō)還是從肯定說(shuō)來(lái)闡明，一般都是圍繞土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系展開(kāi)的。而筆者的角度卻是從土地初次分配能否繼承的角度來(lái)展開(kāi)的。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)方式有兩種:一是以家庭為單位承包的，主要是耕地、草原和林地，一是以其他方式取得的，主要是“四荒”。筆者認(rèn)為對(duì)林地和“四荒”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的初次分配具有繼承權(quán)，理由:對(duì)于林地而言上述已有說(shuō)明，因?yàn)榱帜镜纳L(zhǎng)周期長(zhǎng)、投資大，如果沒(méi)有繼承權(quán)的話(huà)，由集體收回重新分配，會(huì)造成林地經(jīng)營(yíng)者的重大經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)也會(huì)打擊其生產(chǎn)積極性。對(duì)于“四荒”而言，更應(yīng)具有繼承權(quán)，因?yàn)楸旧砭蛯儆诨牡兀瑳](méi)有影響其他村集體成員對(duì)本集體土地的需求。在此前提下進(jìn)行招投標(biāo)方式出租土地，還會(huì)給村集體帶來(lái)收入。而對(duì)于耕地和草地來(lái)說(shuō)，筆者認(rèn)為不具有繼承權(quán)理由:(一)中國(guó)是具有社會(huì)主義制度的國(guó)家，在許多方面都具有其特殊性。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上是以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的國(guó)家，同時(shí)還是一個(gè)農(nóng)業(yè)欠發(fā)達(dá)國(guó)家。這兩點(diǎn)構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)村的土地是農(nóng)村集體所有制，每個(gè)農(nóng)民基于本集體成員的身份，獲得一份土地作為生存的最后屏障。而根據(jù)《土地承包法》第二十八條之第一款規(guī)定集體組織預(yù)留的機(jī)動(dòng)地用于承包給新增人口，但是在第六十三條又規(guī)定本法實(shí)施前未留機(jī)動(dòng)地的，本法實(shí)施后不得再留機(jī)動(dòng)地?！凹又疁p人不減地”的政策，最終導(dǎo)致的結(jié)果就是目前出現(xiàn)了大量新增人口無(wú)地的現(xiàn)狀。如果發(fā)生繼承，已死亡的承包人由其繼承人繼承其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，那新生者會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)沒(méi)有獲得應(yīng)有的土地利益。(二)否認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有繼承性，是維持本集體組織內(nèi)部的和諧和穩(wěn)定，也是公平正義的一種內(nèi)在表現(xiàn)。試想一下，當(dāng)甲戶(hù)80高齡的老人分到耕地一年后死亡，乙戶(hù)分完耕地一年后產(chǎn)下一子，如果按照有繼承權(quán)來(lái)說(shuō)的話(huà)，前者逝去的人，仍然能霸占29年的土地使用權(quán)，而后者卻到29歲才能分到土地(前提是土地承包權(quán)期限不自動(dòng)續(xù)期，如果自動(dòng)續(xù)期的話(huà)那就更遙遙無(wú)期了)。(三)前文在否定說(shuō)第三點(diǎn)中已經(jīng)提及，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅承載著社會(huì)保障功能，也具有增收的功能(如出租、抵押等)。但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障性應(yīng)優(yōu)先于財(cái)產(chǎn)性。因?yàn)樽鳛橐粋€(gè)農(nóng)民，一般情況下只有當(dāng)獲得非土地上的收入(如外出打工或就近上班)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出土地收入時(shí)，才能無(wú)后顧之憂(yōu)的把自己的土地承包出去。一句“大不了回家種地土”反映其內(nèi)心的真實(shí)寫(xiě)照。
三、針對(duì)農(nóng)村土地初次分配現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題提出一些立法建議
